Newsletter

Clicking moves left

Gli Speciali 2017

 

Forum HR

Cultura e regole nella gestione delle risorse umane, evoluzione sociale e digitale, organzizazione, leve motivazionali, contratti, lavoro...

Unione Bancaria e Basilea 3

L’evento dell'ABI su risk management, capitale e vigilanza europea. 120 relatori, 12 sessioni e una tavola rotonda per fare il punto sulla...

Banche e Sicurezza

Le banche tra sicurezza fisica e digitale, sotto il ritmo incessante della trasformazione tecnologica. Come difendersi dalle nuove minacce?

Funding & Capital Markets

I contenuti della IV edizione dell'evento ABI sugli strumenti di funding a disposizione di banche e imprese, sul mercato dei capitali e...

Dimensione Cliente

Il cliente non cerca più prodotti o servizi ma una Customer Journey. Si muove da questo imperativo la nuova edizione del convegno dedicato...

Forum ABI Lab

Bank to the future - Il viaggio nell'ecosistema digitale di ABI Lab nelle 2 giornate di Milano del 21 e 22 marzo - Le videointerviste e i...

Clicking moves right

Home > Pagamenti

Pagamenti
Invia Stampa
Sulle tracce del denaro

Sulle tracce del denaro

I movimenti finanziari connessi a contratti di appalto devono rispettare la legge sulla tracciabilità dei pagamenti
Carla Ottanelli
Il 7 settembre 2010 sono entrati in vigore gli obblighi sulla tracciabilità dei pagamenti per finalità di contrasto alla criminalità organizzata e per prevenire infiltrazioni criminali negli appalti della pubblica amministrazione.

L’impatto della normativa

Lo strumento della tracciabilità dei flussi finanziari ha comportato una rilevante incidenza nelle modalità utilizzabili per i pagamenti intercorrenti tra gli enti della PA e le imprese appaltatrici di lavori, servizi e forniture agli enti stessi. Il tema, per la sua rilevanza e complessità, ha suscitato molteplici dubbi applicativi, richiedendo, oltre a una modifica normativa recante la previsione di un regime transitorio, ben tre interventi dell’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici (Avcp), da ultimo con la Determinazione n. 4 del luglio scorso recante le Linee guida in materia. La finalità è di prevenire infiltrazioni malavitose, di contrastare quelle ipotesi in cui le imprese operino in contiguità con la criminalità organizzata e in modo anticoncorrenziale nonché di facilitare l’attività di investigazione, permettendo un più agevole controllo ex post degli incassi e dei pagamenti connessi alle commesse pubbliche. Ne consegue che tutti i movimenti finanziari connessi a contratti di appalto devono essere effettuati secondo modalità stabilite nella legge che ne garantiscano la piena tracciabilità; l’informazione tracciante opera con le stesse proprietà di un codice identificativo e deve, pertanto, essere funzionale all’attività ricostruttiva dei flussi. Ma quale è in concreto l’impatto della normativa e quale ambito riguarda?

I destinatari degli obblighi

In considerazione del fatto che la normativa sulla tracciabilità ha finalità antimafia e che la normativa antimafia trova applicazione generalizzata ai contratti pubblici, sono senz’altro tenuti all’osservanza degli obblighi previsti tutti i soggetti sottoposti all’applicazione del Codice dei contratti pubblici ; di conseguenza si applica, secondo il Codice, alle “ stazioni appaltanti ” e alle “ amministrazioni aggiudicatrici ”. In sostanza trattasi di tutte quelle entità nelle quali è rinvenibile il connotato pubblico; non solo dunque le amministrazioni dello Stato, gli enti pubblici territoriali, gli enti pubblici non economici ma anche le imprese pubbliche e ogni altro organismo avente una rilevanza pubblicistica. Sul lato del soggetto appaltatore, sono coinvolti tutti gli operatori economici che direttamente o indirettamente sono destinatari di somme rivenienti dalla PA e collegabili al pagamento di commesse pubbliche. La legge infatti prevede espressamente il coinvolgimento di “appaltatori, subappaltatori e subcontraenti della filiera delle imprese”.

I principali adempimenti e sanzioni

Gli obblighi di tracciabilità si concretizzano in una serie di principali adempimenti. In primo luogo, è fatto obbligo di inserire nei contratti una specifica clausola contrattuale inerente la tracciabilità e i connessi adempimenti . È un obbligo di primaria importanza tenuto conto della conseguenza giuridica della nullità assoluta del contratto che ne risultasse privo. Le imprese della filiera devono poi comunicare alla stazione appaltante gli estremi identificativi dei conti correnti dedicati entro sette giorni dalla loro accensione o, nel caso di conti correnti già esistenti, dalla data della loro prima utilizzazione in operazioni finanziarie relative a una commessa pubblica, nonché, nello stesso termine, le generalità e il codice fiscale delle persone delegate ad operare su di essi. Gli stessi soggetti devono poi provvedere a comunicare ogni modifica relativa ai dati trasmessi. L’omessa, tardiva o incompleta comunicazione può comportare l’applicazione di una sanzione pecuniaria da 500 a 3.000 euro. Il conto corrente può essere dedicato anche in via non esclusiva e, pertanto, esso può essere utilizzato promiscuamente per più commesse, purché, per ciascuna commessa sia effettuata l’apposita comunicazione. Inoltre, sui medesimi conti possono essere effettuati movimenti finanziari anche estranei alle commesse pubbliche comunicate. In altri termini, non tutte le operazioni che si effettuano sul conto dedicato devono essere riferibili a una determinata commessa pubblica, ma tutte le operazioni relative a questa commessa devono transitare su un conto dedicato. Ai fini della tracciabilità dei flussi finanziari, gli strumenti di pagamento devono riportare, in relazione a ciascuna transazione posta in essere dalla stazione appaltante e dagli altri soggetti della filiera, il Codice identificativo di gara (Cig) attribuito dall’Avcp su richiesta della stazione appaltante ed il Codice unico di progetto (Cup) , qualora richiesto. Quindi, due le incombenze che ne derivano: utilizzo di strumenti di pagamento le cui strutture e caratteristiche consentano la piena tracciabilità; indicazione del Cig e, se del caso, del Cup in ogni operazione inerente flussi che a monte derivano dalla PA e dalle sue commesse. Il mancato utilizzo di strumenti tracciabili costituisce causa di risoluzione del contratto.

Niente più pagamenti per cassa

Le norme sulla tracciabilità, per esigenze di primario interesse legate alla lotta contro la criminalità comportano due conseguenze fondamentali:
• la sostanziale abolizione dei pagamenti per cassa legati alle commesse pubbliche;
• il ridimensionamento delle possibili alternative inerenti gli strumenti di pagamento utilizzabili. Sotto quest’ultimo profilo, si osserva infatti che il requisito della piena tracciabilità sussiste, in primo luogo, per i trasferimenti di fondi effettuati tramite bonifico bancario o postale : le relative procedure di pagamento contemplano infatti la possibilità di inserire Cig/Cup nella disposizione di pagamento. Al bonifico bancario o postale devono intendersi assimilati altri servizi di trasferimento di fondi aventi le caratteristiche del bonifico gestiti da prestatori di pagamento diversi dalle banche e dalle Poste (istituti di pagamento e, in prospettiva, istituti di moneta elettronica). Tra gli altri strumenti idonei ad assicurare la piena tracciabilità si possono annoverare anche le Ri.Ba. (Ricevute bancarie elettroniche) , prevalentemente usate tra imprese per la riscossione di crediti commerciali. Date le caratteristiche dello strumento, sussiste peraltro in questo caso un vincolo relativo alla circostanza che il Cup e il Cig devono essere inseriti fin dall’inizio dal beneficiario invece che dal pagatore: la procedura ha avvio, infatti, con la richiesta da parte del creditore, prosegue con un avviso al debitore e si chiude con l’eventuale pagamento che può essere abbinato alle informazioni di flusso originariamente impostate dal creditore. Diversa e articolata appare la situazione che connota i servizi di addebito diretto, riconducibili ai due distinti servizi del Rid (Rapporti interbancari diretti) , sviluppato dalla comunità bancaria italiana, e quello paneuropeo del Sepa Direct Debit sviluppato dall’European Payment Council, che in prospettiva sostituirà i prodotti in uso nei diversi paesi europei partecipanti alla Sepa. Il servizio Rid, sulla base della sua configurazione attuale, risulta compatibile con la sola “tracciabilità attenuata” alla quale si accenna nel box in alto; il Sepa Direct Debit richiede specifici approfondimenti e verifiche.

I servizi bancari e finanziari

La legge sulla tracciabilità, avendo riguardo a tutti gli appalti degli enti del comparto pubblico, si riferisce anche ai servizi bancari e finanziari e dunque alle ipotesi di rapporti bilaterali tra banche ed enti. La banca in queste ipotesi non assume il ruolo di intermediario bancario nel rapporto intercorrente tra impresa e ente ma quello di controparte essa stessa, avendo acquisito l’appalto in qualità di operatore economico ai sensi del richiamato Codice dei contratti. Ciò ha comportato un ampio filone di problematiche applicative e di dubbi interpretativi atteso che, come evidente, la legge in questione appare strutturata in logiche “lavorocentriche”, volte cioè a prevenire fenomeni di corruzione e criminalità che sono purtroppo tipicamente ascrivibili alla sfera della componente lavori piuttosto che a quella dei servizi e delle forniture. Ciò, attraverso un meccanismo in cui sostanzialmente intervengono tre soggetti distinti: i due attori principali, ente e impresa; e l’intermediario, banca o poste, che, funzionalmente, si interpone nel rapporto bilaterale per la gestione dei pagamenti e delle riscossioni sui conti dedicati.
Questo elemento di terzietà funzionale , necessario nella logica costruzione della norma, non è presente nelle fattispecie dei servizi bancari e finanziari da qui le difficoltà e i dubbi operativi che ne derivano. Inoltre, e sotto un diverso profilo, le banche nella prestazione dei servizi in questione:
a . sono assoggettate a un rigoroso regime di vigilanza da parte di specifiche Autorità di controllo e sottoposte a puntuali obblighi dettati da leggi che tutelano il mercato e prevengono la criminalità;
b. operano per legge in modo tale che i trasferimenti di fondi a qualsiasi titolo nell’ambito dei diversi servizi bancari e finanziari risultino sempre tracciati e rilevabili in ogni momento;
c . adottano meccanismi procedurali e tecniche operative che risultano le più idonee, efficaci ed economiche rispetto alle peculiarità del servizio prestato.

Cosa sono Cup e Cig

L’assegnazione del Codice unico di progetto - Cup (codice alfanumerico di 15 caratteri), da parte del CIPE, è volta ad assicurare la funzionalità della rete di monitoraggio degli investimenti pubblici, con riferimento ad ogni nuovo progetto di investimento pubblico. Le condizioni imprescindibili che rendono obbligatoria la richiesta del CUP sono: presenza di un decisore pubblico; previsione di un finanziamento, anche non prevalente, diretto o indiretto, tramite risorse pubbliche; presenza di un obiettivo di sviluppo economico e sociale; previsione di un termine entro il quale debba essere raggiunto l’obiettivo. L’assegnazione del Codice identificativo di gara - Cig (codice alfanumerico di 10 caratteri), prima dell’introduzione degli obblighi di tracciabilità, rispondeva alla sola esigenza di vigilare sulla regolarità delle procedure di affidamento dei contratti pubblici sottoposti alla vigilanza dell’Avcp e a determinate il contributo dovuto all’Autorità stessa. Ora il Cig è esteso a tutte le fattispecie contrattuali contemplate nel Codice dei contratti, indipendentemente dall’importo dell’appalto e dalla procedura di scelta del contraente adottata. In relazione a ciò, è stato ribadito l’obbligo a carico del responsabile del procedimento di registrarsi presso il Sistema Informativo di Monitoraggio delle Gare (Simog), che attribuisce un “numero di gara” ad ogni nuova procedura di affidamento, determinando l’importo dell’eventuale contribuzione in relazione al valore presunto del contratto.

Tracciabilità “attenuata” per servizi di tesoreria e mutui

Le peculiarità inerenti i rapporti bilaterali banche-enti per lo svolgimento dei servizi bancari e finanziari sono state tenute in considerazione nelle Linee guida dell’Avcp che ha così provveduto a risolvere alcune delle più importanti questioni rappresentate in più occasione dal mondo bancario attraverso l’ABI. A riguardo, l’Avcp ha chiarito innanzitutto che le banche, nelle fattispecie nelle quali siano controparti della PA, possono ricevere i relativi pagamenti su conti interni purché muniti di Iban e a condizione che i pagamenti medesimi siano disposti con l’indicazione del Cig. La puntualizzazione consente alle banche, con gli opportuni accorgimenti tecnici, di utilizzare conti interni già esistenti, ovvero, a seconda di specifiche esigenze, di aprirne di nuovi, tutti caratterizzati dalla presenza del codice Iban. Inoltre l’Avcp, pur ribadendo l’assoggettabilità alla normativa sulla tracciabilità dei servizi bancari e finanziari, ha delineato la portata (limitata) della normativa per i seguenti servizi: tesoreria degli enti locali e mutui.
Servizio di tesoreria . L’Autorità perviene alla conclusione che la normativa sulla tracciabilità non è sostanzialmente applicabile al servizio di tesoreria degli enti locali. Tale esclusione, a prescindere dall’inquadramento del servizio come appalto o come concessione, si fonda sulla considerazione che il tesoriere, in qualità di agente pagatore, è organo funzionalmente incardinato nell’organizzazione dell’ente e che, quindi, la tesoreria deve essere qualificata come un servizio bancario a connotazione pubblicistica. Da ciò discende che nessuno degli obblighi prescritti in materia di tracciabilità trova applicazione se non quello relativo all’acquisizione del Cig al momento dell’avvio della procedura di gara per l’affidamento del servizio. L’aspetto però che desta perplessità è che, sul punto, le Linee guida si limitano a esaminare i soli servizi di tesoreria degli enti locali (comuni e province), senza invece, come sarebbe stato logico attendersi sulla base di un’interpretazione sistematica, fare riferimento in generale ai servizi di tesoreria svolti per conto delle PA (quali ad esempio i servizi di cassa per le scuole o di altri enti del comparto pubblico) nei quali sono rinvenibili le medesime motivazioni che hanno portato alla decisione di sostanziale esclusione dei servizi della specie.
Mutui . Per i contratti di mutuo, caratterizzati da un rapporto esclusivo e bilaterale tra stazione appaltante e intermediario viene puntualizzato che l’unico flusso tracciabile è quello relativo al rimborso delle rate di mutuo. Sono, quindi, esclusi dagli obblighi di tracciabilità i flussi relativi alle somministrazioni/erogazioni dell’importo mutuato. Il regime applicato a tale fattispecie è quello di una tracciabilità attenuata; in questo caso è dunque possibile utilizzare il Rid indicando il codice Cig nell’autorizzazione/ delega riferito allo stesso.
19 Dicembre 2011

Articoli correlati

 

  • Le app? Ora anche i Pos le usano

    In primo piano al Salone dei Pagamenti la linea Carbon, la soluzione più innovativa di Verifone che consente di aggiungere app per arricchire di...

Guida Tassazione 2017

Sullo scaffale

Elenco degli Sportelli Bancari 2017

Elenco degli Sportelli Bancari 2017

In 640 pagine, il panorama più esauriente delle 28.000 filiali e dei 1.400 negozi finanziari operanti in Italia, contenente le principali informazioni ...

Convegni ABI

CREDITO AL CREDITO 2017

CREDITO AL CREDITO 2017

Roma, Palazzo Altieri - 26 e 27 ottobre 2017